Appalti pubblici: sentenza della Corte Costituzionale sul sistema di qualificazione regionale

Sentenza della Corte Costituzionale sulla Legge Regionale n. 14 del 2002 recante “Nuove norme in materia di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori pubblici che si svolgono nell’ambito territoriale regionale”

Con la sentenza n.328 del 22 novembre 2011, depositata lo scorso 7 dicembre, la Corte Costituzionale si è pronunciata in merito alla legittimità costituzionale della legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori pubblici che si svolgono nell’ambito territoriale regionale) e dell’art. 40, comma 3, del Codice dei contratti pubblici promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (1).

In particolare, con una prima ordinanza il TAR Sardegna aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale della LR 14/2002, che disciplina il sistema di qualificazione regionale delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori pubblici regionali, in riferimento all’art. 3, dello Statuto speciale per la Sardegna, all’art. 117 della Costituzione ed all’art. 40, comma 3, del Codice dei contratti pubblici nella parte in cui stabilisce che il sistema di qualificazione è attuato solo da «organismi di diritto privato di attestazione, appositamente autorizzati dall’Autorità».

Al TAR era stato proposto ricorso per ottenere l’annullamento di tutti i provvedimenti, compreso il bando, relativi ad una gara a procedura aperta per l’affidamento di lavori pubblici di interesse regionale, «nella parte in cui consentono o hanno permesso illegittimamente la partecipazione alla gara di soggetti accreditati dalla sola qualificazione regionale A.R.A.», in applicazione di quanto stabilito dalla legge regionale n. 14 del 2002, che ha disciplinato il sistema di qualificazione delle imprese che partecipano agli appalti di lavori di interesse regionale, istituendo un apposito Albo Regionale Appaltatori (A.R.A.).

Il TAR Sardegna aveva ritenuto di non poter definire tale giudizio senza sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge regionale per violazione della competenza esclusiva statale in materia di concorrenza, alla luce delle di quanto disposto dalla sentenza n. 411 del 2008 della Corte. Tale sentenza aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale, fra l’altro, dell’art. 24 della LR n.5/2002 (2), in quanto, dettando una disciplina in tema di sistemi di qualificazione delle imprese che partecipano agli appalti di lavori pubblici difforme da quella nazionale del Codice dei Contratti, violava la competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile.

Secondo il ricorso del TAR, in caso di conferma da parte della Corte di quanto già espresso nella citata sentenza n.411 del 2008, si sarebbe dovuta dichiarare costituzionalmente illegittima la legge regionale n. 14 del 2002, in quanto, come l’art. 24 della legge regionale n. 5 del 2007, stabilisce una disciplina difforme da quella dell’art. 40 del Codice dei Contratti che stabilisce che «il sistema di qualificazione è attuato da organismi di diritto privato di attestazione, appositamente autorizzati dall’Autorità».

Se invece «l’approfondimento del rapporto dei poteri Stato/Regione sulla questione avesse fatto riscontrare la mancanza di una violazione […] di una norma statale di diretto recepimento di un vincolo comunitario» e, quindi, l’applicabilità dei principi affermati dalla stessa Corte riconoscendo uno spazio legislativo alle Regioni ad autonomia speciale anche in materia di “qualificazione” delle imprese, il TAR riteneva che si sarebbe dovuto dichiarare costituzionalmente illegittimo l’art. 40 del d.lgs. n. 163 del 2006 in quanto lesivo dell’art. 3 lettera e), dello statuto speciale della Sardegna.

Con una seconda ordinanza, il TAR aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della LR n. 14/2002 in riferimento all’art. 3, lettera e), dello statuto speciale per la Sardegna ed all’art. 117 della Costituzione, nella parte in cui attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva sulla tutela della concorrenza.

La questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Sardegna, pertanto, riguardava gli artt. 1 e 2 della legge regionale, nella parte in cui individuano le disposizioni al cui rispetto sono tenuti gli enti e le pubbliche amministrazioni che intendono appaltare, concedere o affidare la realizzazione di lavori pubblici che si svolgono nell’ambito del territorio regionale e stabiliscono che «la qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori pubblici di cui all’articolo 1 della presente legge, attestata sulla base delle disposizioni seguenti, costituisce condizione sufficiente» ai fini della partecipazione alle gare d’appalto dei lavori pubblici» di interesse regionale. Queste norme, delineando un sistema autonomo di qualificazione delle imprese, si porrebbero in diretto contrasto con quanto affermato nella sentenza n. 411 del 2008 e cioè che la disciplina legislativa sulle procedure di qualificazione e selezione dei concorrenti e sulle procedure di affidamento rientra in ambiti compresi nella materia della tutela della concorrenza, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Con la Sentenza in argomento la Corte afferma di essersi più volte pronunciata sulla questione della ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni ad autonomia speciale, fra le quali vi è la Regione Sardegna nel senso che, in base alle disposizioni statutarie, la Regione è tenuta ad esercitare la propria competenza legislativa primaria «in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali […], nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali» e, nel dettare la disciplina dei contratti di appalto, è tenuta ad osservare le disposizioni di principio contenute nel d.lgs. n. 163 del 2006 (3).

In particolare, le disposizioni del Codice degli appalti, per la parte in cui sono correlate all’art.117 della Costituzione, in particolare alla materia «tutela della concorrenza», vanno, infatti, «ascritte, per il loro stesso contenuto d’ordine generale, all’area delle norme fondamentali di riforme economico-sociali, nonché delle norme con le quali lo Stato ha dato attuazione agli obblighi internazionali nascenti dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea» (4), che costituiscono limite alla potestà legislativa primaria della Regione.

Ad avviso della Corte, pertanto, la legislazione regionale deve, osservare anche i limiti derivanti dal rispetto dei principi della tutela della concorrenza, fissati dal d.lgs. n. 163 del 2006, strumentali ad assicurare le libertà comunitarie, e non può avere un contenuto difforme dalle disposizioni di quest’ultimo, che costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni poste a livello europeo, né quindi alterare il livello di tutela garantito dalle norme statali.

Con specifico riguardo alla disciplina della qualificazione e selezione delle imprese, “in quanto volta a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti, è riconducibile all’ambito della tutela della concorrenza, di esclusiva competenza del legislatore statale……….., che, quindi, può stabilire una regolamentazione integrale e dettagliata delle richiamate procedure di gara (nella specie, adottata con il citato d.lgs. n. 163 del 2006), la quale, avendo ad oggetto il mercato di riferimento delle attività economiche, può influire anche su materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni (sentenza n. 411 del 2008)”.

Su queste argomentazioni, ricorda la Corte, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 24 della legge Regione Sardegna n. 5 del 2007, in quanto esso, nella parte in cui prevedeva che le stazioni appaltanti opere pubbliche da eseguire nell’ambito del territorio regionale «devono ammettere agli appalti di tali opere sia imprese aventi la sola iscrizione all’albo regionale degli appaltatori di opere pubbliche, sia imprese in possesso della sola attestazione rilasciata dalle SOA», violava la competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile, dettando, in tema di “sistemi di qualificazione” delle imprese, una disciplina difforme da quella nazionale di cui al Codice dei Contratti, alla quale avrebbe invece dovuto adeguarsi.

La Corte, in base a tali principi, dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Sardegna n. 14 del 2002.

Secondo la Consulta, queste norme, nell’individuare le disposizioni al cui rispetto sono tenuti gli enti e le pubbliche amministrazioni che intendono appaltare, concedere o affidare la realizzazione di lavori pubblici che si svolgono nell’ambito del territorio regionale (art. 1), delineano un sistema autonomo di qualificazione delle imprese, applicabile esclusivamente nell’ambito delle procedure di appalto di lavori indette dalle amministrazioni aggiudicatrici individuate dalla medesima legge regionale, stabilendo che «la qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori pubblici di cui all’articolo 1 della presente legge, attestata sulla base delle disposizioni seguenti, costituisce condizione sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità economico­finanziaria, dell’idoneità tecnica e organizzativa, della dotazione di attrezzature tecniche e dell’adeguato organico medio annuo delle imprese ai fini della partecipazione alle gare d’appalto dei lavori pubblici» (art. 2) di interesse regionale.

Come è noto, tale qualificazione è di competenza di una Commissione permanente, costituita presso l’Assessorato regionale dei lavori pubblici, che è un organismo “qualitativamente e strutturalmente” diverso da quelli disciplinati dalla normativa statale (gli organismi di diritto privato di attestazione, SOA), il quale è chiamato ad applicare criteri, determinati dal legislatore regionale, che la Consulta rileva differenti rispetto a quelli individuati dal legislatore statale.

La Corte afferma che le disposizioni in argomento contengono una disciplina dei sistemi di qualificazione delle imprese per la partecipazione alle gare per gli appalti di lavori pubblici di interesse regionale differente rispetto a quella nazionale, alla quale avrebbero invece dovuto adeguarsi, andando così a incidere sul livello della concorrenza, garantito dalla normativa statale, strumentale per consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti (5).

Tali norme, risultano quindi in contrasto con i limiti generali posti dallo Statuto della Regione all’esercizio della competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse regionale, che riguardano il rispetto delle regole concorrenziali e dei principi comunitari della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, oltre che i principi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento riconducibili «per il loro stesso contenuto d’ordine generale, all’area delle norme fondamentali di riforme economico-sociali, nonché delle norme con le quali lo Stato ha dato attuazione agli obblighi internazionali nascenti dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea» (sentenza n. 144 del 2011).

1) Ordinanze del TAR Sardegna del 12 e del 29 novembre 2010, iscritte ai nn. 22 e 52 del registro ordinanze 2011 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 7 e 14, prima serie speciale, dell’anno 2011

2) Legge della Regione Sardegna 7 agosto 2007, n. 5 recante “Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, in attuazione della direttiva comunitaria n. 2004/18/CE del 31 marzo 2004 e disposizioni per la disciplina delle fasi del ciclo dell’appalto”

3) Sentenza n. 184 del 2011

4) Sentenza n. 144 del 2011

5) Sentenza n. 114 del 2011.